中投证券平台 “大而美”法案：走向更危险的财政悬崖

“大而美”法案是特朗普第二任期经济政策的重要支柱之一，以兑现其大选期间的经济发展和社会福利的承诺，也是共和党精英对美国的经济规划蓝图。

7月3日，美国众议院以218比214的投票结果通过了该法案，特朗普4日签署该法案，使其正式成为法律。

“大而美”法案主题是税收与支出，涉及美国经济和社会的诸多关键领域，法案不仅将对美国产生重大而深远的影响，也会对其他国家产生外溢效应，其增加美国赤字和外债、相关税收政策条款也会对我国产生重要影响，值得我们密切关注和谨慎应对。

大规模减税加重美国赤字与债务危机

“大而美”法案可以被视为特朗普执政进程的关键胜利。特朗普第一任期内通过的“减税与就业法案”中若干条款即将到期，“大而美”法案将予以延长或永久化，预计未来10年（即2025至2034财年，下同）将减少美国联邦税收收入约4.5万亿美元。此外，“大而美”法案将对小费收入、加班费收入免税，对美国本土制造新车的贷款利息免税；鼓励美国企业的本土研发活动，现行税法规则规定美国本土研发活动的费用可以资本化并以摊销的方式在所得税前扣除，“大而美”法案允许研发费用全额税前扣除；法案还允许在美国的资本性投资，如新建厂房或厂房更新的投资、新购置机器设备的投资可在当年全额税前扣除。可见，“大而美”法案体现的是特朗普“美国优先”理念下的美国再工业化税收政策，意图以大规模减税的“涓滴经济学”促进美国经济复苏与增长，创造更多就业和工作机会。

然而，大规模减税必然加重美国财政赤字、债务规模、利息支出等系统性问题。“大而美”法案究竟“是福是祸”，与美国自身和其他国家而言，都不能简单判断。根据美国国会预算办公室（CBO）和联合税务委员会（JCT）的初步估算，未来10年预计美国国债规模将增加约4.1万亿美元，国会负责任联邦预算委员会（CRFB）则预计增加约5.5万亿美元。目前，美国国债规模已经超过美国当年的国内生产总值（GDP），到2034年，“大而美”法案将使美国国债规模达到美国GDP的127%，按照美国现行税法和政策则为124%。法案在未来10年的减税规模约为4.5万亿美元，未来10年每年的美国财政赤字与GDP的比例在7%~8%，这与美国财政部长贝森特多次强调的要将该比例减至3%的目标悬殊。由于法案将增加美国财政赤字约3.4万亿美元，未来10年将导致利息支出增加超过7000亿美元，现行政策下2025年美国债务利息将达到1万亿美元、2024年达到1.7万亿美元，而“大而美”法案的债务利息在2034年将达到1.9万亿美元，这无疑大大加重美国的财政负担，美国能否继续扩充债务规模而不违约，风险将越来越大。

“美国优先”执政理念下的税收强权表现

特朗普第一任期的“减税与就业法案”对美国国际税制进行了大幅度改革，此次“大而美”法案基本延续之前的各项规则，并进行扩充和强化，以体现特朗普“美国优先”执政理念。

法案对外国税收抵免（FTC）进行较大程度的改革，以进一步保护美国税收不因外国税收抵免而减少。例如，“减税与就业法案”设立的“全球无形低税所得”（GILTI），也被称为美国版的全球最低税规则，“大而美”法案收紧GILTI规则下的外国税收抵免，只有与全球无形低税所得直接相关或可以实现合理分配的外国税收可以进行抵免。同时，为平衡大公司的利益，法案将GILTI规则下外国税收抵免的额度限制比例由目前的80%提高至90%。这样一来，GILTI规则下美国股东公司的税收抵免将受到严格限制，只有那些与GILTI直接相关的外国税收可以获得美国的税收抵免，美国政府的税收收入得到保障；在这样的情况下税收抵免额度限制比例提高至90%，可以帮助美国公司对冲、平衡纳税义务的增加。

由于美国坚决反对经济合作与发展组织和二十国集团国际税改支柱二方案的低税支付规则（UTPR），坚决反对其他国家向美国数字公司征收数字服务税（DST），“大而美”法案第899条款，针对上述“不公平外国税收”允许美国政府征收“报复性税收”。所谓“报复性税收”是针对其他国家纳税人的征税，是美国税收治外法权的体现，受到国际社会的批评和抵制。5月27日，贝森特宣布在七国集团中达成协议，支柱二全球最低税不适用于美国公司，作为交换“大而美”法案将删除第899条款。但最终版本的法案并没有完全删除“报复性税收”相关条款，并且单列一节，名为“针对不公平外国税收的补救措施”。法案依旧提出要对“不公平外国税收”进行反制征税，在已有税率基础上每年加征5%，最高加征15%。

另外，对之前版本中作为“报复性税收”重要手段的反税基侵蚀税（BEAT），最终版本作了重要修订，同样体现“美国优先”的税收强权做法。法案将BEAT的“税基侵蚀最低税金额”（BEMTA）由现行规则的“经调整应税所得”的10%提高至14%，对BEAT规则下的税基侵蚀百分比阈值门槛由3%降至2%（针对“不公平外国税收”时由2%降至0.5%），将某些资本化利息支出重新归类为税基侵蚀境外支付项目。这些重要修订将进一步丰富、强化BEAT对其他国家纳税人的征税手段和力度，成为美国对其他国家征税威慑的关键机制。为更好形成“引而不发”的威慑作用，法案还规定，对某些税负足够（即实际税率高于18.9%）的境外付款项目豁免BEAT规则待遇，这样既可以满足全球最低税的要求，又可做到打击向美国以外进行付款、转移利润的动机。

对“大而美”法案影响的初步观察

尽管“大而美”法案是美国国内税收立法，焦点是税收和支出，但涉及美国科技、创新、能源、投资、医保、就业等方方面面，值得我们参考借鉴，更有一些情况值得我们高度警惕和应对，初步观察主要有三方面。

第一，支持本土研发和鼓励投资的全额税前扣除。“大而美”法案没有进一步降低美国公司的所得税税率，而是在税基计算上制定优惠措施。为鼓励在美国投资、建厂，促进产业回流美国本土，特别是促进在美国本土进行研究开发、科技创新，“大而美”法案允许相关研发支出、新增投资在当年全额税前扣除，即“全额费用化”处理，并且将其永久化，这是非常大力度的税收优惠措施。相较于降税率，加大成本费用扣除的优惠方式对所得税有效税率的降低幅度更小，也更加符合国际税改支柱二的规则要求，可作为相关启示借鉴。

第二，终止绿色新政开支，促进“美国优先”的能源政策改革。“大而美”法案逐步取消拜登政府《削减通胀法案》中的清洁能源税收抵免优惠，包括对家庭清洁能源汽车、商用清洁能源汽车，甚至燃油替代设备、家庭清洁能源设备、清洁制氢生产，以及风能、太阳能的税收抵免都将被终止。诸项措施表明“大而美”法案基本逆转了《削减通胀法案》的清洁能源政策方向，重新强调传统石化燃料的生产和使用，这对于我国新能源汽车产业以及相关的天然气石油政策都将产生重要的影响。

第三，“大而美”法案对美国国际税制的改革，将税收政策“泛安全化”甚至“武器化”的做法是税收强权的表现，需要高度警惕。“大而美”法案最终保留“报复性税收”，对BEAT规则的修订更具“攻击性”。七国集团同意美国公司豁免适用支柱二的所得纳入规则（IIR）和低税支付规则（UTPR），如果在此共识下支柱二全球最低税在更多国家加速实施，将使得我国国际税收环境更具复杂性和挑战性，倒逼我国必须尽快做出决断，制定出台全球最低税政策措施。

“大而美”法案在减税的同时也在削减支出，尤其是医疗补助、社会保障方面被大幅削减约1.2万亿美元，这引起民主党议员和公众的强烈反弹。但是，“大而美”法案对于国防支出是“非常慷慨”的，特朗普高度重视的“金穹计划”、新型战斗机（如F47）、军用人工智能和无人机项目都获得充分投资。“大而美”法案还对美国的边境安全和应对非法移民给予了充分的支持，全面体现特朗普第二任期的政策主张。

也正是这样的法案，使美国继续走向更加危险的财政悬崖，美国不得不继续“赤字高企、借钱度日”的财政与债务循环模式，但这样的模式不可持续。法案将使美国债务规模再次“无限攀升”，之前版本提出将美国债务上限提高4万亿美元，而最终版本提高至5万亿美元。

在美国共和党政治精英和笃信“让美国再次伟大”（MAGA）的人们为法案欢呼时，更多美国研究机构和具有远见的人冷静地批评法案对于美国财政可持续性的巨大破坏。截至2025年1月，美国国债规模超过36.2万亿美元，美国财政部不得不动用“非常措施”以确保联邦政府开支运转，但预计“非常措施”资金也将在今年8月耗尽，届时将迎来所谓的“X-day”。美债违约对全球金融体系的打击将是灾难性的。从这一角度出发，美国两党都迫切通过这项法案，以提高债务上限，让美国财政得以喘息，但两党之间政治对立甚至政治极化，7月3日众议院218票对214票的投票结果，是特朗普和副总统万斯亲自劝说部分议员才保住共和党的投票优势，而全部212名民主党议员投下了反对票。在这样的政治裂痕下，特朗普将法案签署为法律，为美国新一轮大规模减税按下启动键，也可能为未来埋下多重隐患。

（励贺林任职于中国民航大学经济与管理学院，姚丽任职于天津理工大学管理学院）

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